Inhalte und Wirkung von Raumordnungsplänen
In Raumordnungsplänen werden Ziele und Grundsätze der Raumordnung zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des jeweiligen Planungsraums und seiner Funktionen festgelegt. Dies kann textlich oder zeichnerisch (z. B. durch in einer Karte dargestellte Vorrang- oder Vorbehaltsgebiete für eine bestimmte Nutzung) erfolgen. Planungsraum des Landes-Raumordnungsprogramms ist das gesamte Land Niedersachsen; seine Festlegungen wirken landesweit. Planungsraum eines Regionalen Raumordnungsprogramms ist das Gebiet des jeweiligen Regionalplanungsträgers (also z. B. das Gebiet eines Landkreises); sie gelten nur für diesen Teilraum.
Auf Vorhaben, die nicht raumbedeutsam sind, weil sie keine oder kaum neue Flächen beanspruchen und keine weiteren überörtlich bedeutsamen Auswirkungen haben, haben Festlegungen in Raumordnungsplänen keine Auswirkung. Diese steuern nur die Entwicklung raumbedeutsamer Nutzungen und Funktionen.
Die in Raumordnungsplänen festgelegten Ziele der Raumordnung sind von öffentlichen Stellen bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen (wie z. B. bei der kommunalen Bauleitplanung oder der Planfeststellung für eine Straßenbaumaßnahme) zu beachten. Aufgrund ihrer Bindungswirkung müssen Ziele der Raumordnung sachlich und räumlich hinreichend bestimmt oder bestimmbar sein und vom Träger der jeweiligen Raumordnungsplanung abschließend abgewogen worden sein. Auf nachfolgenden Planungsebenen ist zwar eine Konkretisierung von Zielen der Raumordnung möglich, aber keine erneute Abwägung, in der sie etwa ganz oder teilweise zurückgestellt werden könnten.
Grundsätze der Raumordnung sind von öffentlichen Stellen in nachfolgenden Abwägungs- und Ermessensentscheidungen bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu berücksichtigen. Andere Planungs- und Entscheidungsträger müssen sich mit diesen grundsätzlichen Vorgaben ernsthaft auseinandersetzen und sollen sie so weit wie möglich umsetzen. Obwohl sie bei der Entscheidungsfindung anderer Stellen eine wichtige Rolle spielen, können Grundsätze der Raumordnung bei Vorliegen besonders gewichtiger Gründe überwunden werden.
Die oben genannten Bindungswirkungen sind in § 4 Raumordnungsgesetz geregelt und betreffen in erster Linie öffentliche Planungen und Maßnahmen, die daher von den jeweils zuständigen Behörden auf die Festlegungen in Raumordnungsplänen abzustimmen sind. Nur in bestimmten Fällen haben Ziele und Grundsätze der Raumordnung vergleichbare Bindungswirkungen auch für raumbedeutsame Vorhaben von Privatpersonen oder privatwirtschaftlichen Unternehmen. Bindungen an Festlegungen in Raumordnungsplänen bestehen beispielsweise bei raumbedeutsamen Vorhaben eines Unternehmens, wenn dieses damit öffentliche Aufgaben wahrnimmt (z. B. Energieversorgung), wenn daran mehrheitlich öffentliche Stellen beteiligt sind oder die Finanzierung überwiegend mit öffentlichen Mitteln erfolgt. Auch wenn raumbedeutsame Vorhaben Privater einer Planfeststellungspflicht unterliegen (z. B. für die Herstellung eines Gewässers im Zuge eines großen Rohstoffabbauvorhabens) sind in diesem Verfahren die Ziele der Raumordnung zu beachten und die Grundsätze der Raumordnung zu berücksichtigen. Bei anderen Zulassungsverfahren, die nicht mit einer Planfeststellung vergleichbar sind, besteht für Privatvorhaben eine Bindung an raumordnerische Festlegungen nur, wenn und soweit das jeweilige Fachrecht dies ausdrücklich regelt. Eine solche „Raumordnungsklausel“, die sich auch auf private Vorhaben auswirken kann, enthält beispielsweise § 35 Abs. 3 Baugesetzbuch für bestimmte raumbedeutsame Bauvorhaben im Außenbereich.
Private Raumnutzungen, die genehmigungsfrei sind (wie beispielsweise die ordnungsgemäße, einer guten fachlichen Praxis entsprechende landwirtschaftliche Bodennutzung), können raumordnerisch nicht gesteuert werden. Solche Nutzungen bleiben von den Zielen und Grundsätzen der Raumordnung unberührt.
Ziele der Raumordnung haben im Übrigen keine unmittelbare rechtsgestaltende Wirkung. Sie ersetzen weder die notwendige eigentumsrechtliche Verfügungsgewalt über Grundstücke, noch nachfolgende konkretere Planungen oder ein Genehmigungsverfahren, in dem letztlich erst abschließend über die Zulassung eines bestimmten Vorhabens entschieden wird. Eine Zielfestlegung wie z. B. ein Vorranggebiet für Windenergienutzung sichert zwar vorsorgend diese Nutzungsmöglichkeit im Verhältnis zu konkurrierenden Nutzungsansprüchen ab und stellt sicher, dass die betreffenden Flächen von öffentlichen Stellen nicht zugunsten anderer Nutzungen „verplant“ werden. Das Ziel der Raumordnung bewirkt aber weder unmittelbar das Recht, dort sofort Windenergieanlagen zu bauen und zu betreiben, noch bewirkt es, dass die Windenergienutzung dort zwingend verwirklicht werden muss. Wenn etwa ein Eigentümer die bisherige andere Nutzung seines Grundstücks beibehalten will, sich aus wirtschaftlichen Gründen kein Betreiber für Windenergieanlagen am konkreten Standort findet oder sich im Genehmigungsverfahren noch (auf Ebene der Raumordnungsplanung nicht absehbare) Genehmigungshindernisse ergeben, kann dies dazu führen, dass das Raumordnungsziel im Einzelfall nicht umgesetzt wird.
Zu welchen Raumstrukturen, Funktionen und raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen Ziele und Grundsätze der Raumordnung in Raumordnungsplänen festgelegt werden sollen, regelt (nicht abschließend) § 13 Abs. 5 und 6 Raumordnungsgesetz. Als besondere Art der Festlegung können gemäß § 7 Abs. 3 Raumordnungsgesetz Vorbehaltsgebiete, Vorranggebiete oder Eignungsgebiete für bestimmte Nutzungen oder Funktionen festgelegt werden.
Vorbehaltsgebiete sind Gebiete, in denen bestimmten raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen bei der Abwägung mit konkurrierenden raumbedeutsamen Nutzungen besonderes Gewicht beizumessen ist. Wird also z. B. ein Vorbehaltsgebiet „Landwirtschaft“ festgelegt, wirkt dieses als Grundsatz der Raumordnung und die landwirtschaftliche Nutzung soll von anderen öffentlichen Stellen bei der Abwägung ihrer Planungen und Maßnahmen mit besonderem Gewicht berücksichtigt werden.
Vorranggebiete (einschließlich sog. Vorrangstandorte) zugunsten einer bestimmten Raumnutzung oder Funktion (z. B. Trinkwassergewinnung, Natur und Landschaft, Rohstoffgewinnung, Autobahn, Kraftwerk) sichern als Ziel der Raumordnung planungsrechtlich die Vorrangnutzung innerhalb des Gebietes gegen andere raumbedeutsame Nutzungen ab, die mit ihr nicht vereinbar sind. Vorranggebiete schließen nicht automatisch aus, dass die Vorrangnutzung auch außerhalb der für sie festgelegten Gebiete geplant und verwirklicht wird. Die durch ein Vorranggebiet gesicherte Nutzung bleibt in der Regel auch im restlichen Planungsraum zulässig; ihr kommt dort allerdings kein raumordnerischer Vorrang vor anderen Raumnutzungen zugute. Im Raumordnungsplan kann textlich jedoch geregelt werden, dass Vorranggebiete mit einer Ausschlusswirkung für den restlichen Planungsraum verbunden sind, wie sie sonst nur Eignungsgebiete haben. In diesem Fall ist die jeweilige durch Vorranggebiete gesicherte Nutzung (z. B. Windenergienutzung) im restlichen Planungsraum ausgeschlossen. Eine solche Ausschlusswirkung ist auf nachfolgenden Planungsebenen sowie bei Zulassung von privilegierten raumbedeutsamen Außenbereichsvorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 Baugesetzbuch als Ziel der Raumordnung zu beachten.
Eignungsgebiete sollen zur Steuerung von raumbedeutsamen Außenbereichsvorhaben nach § 35 Abs. 1 Nrn. 2 bis 6 Baugesetzbuch beitragen. Innergebietlich ist aufgrund der raumordnerisch festgestellten Eignung des Gebietes für eine bestimmte Nutzung eine Bündelung dieser Nutzung anzustreben; es bleibt aber für nachfolgende Planungsstufen Spielraum für eine Abwägung mit anderen konkurrierenden Nutzungen, sofern diese auf Ebene der Raumordnung noch nicht abschließend beurteilbar waren. Deshalb wird dem Eignungsgebiet in der Rechtsprechung allenfalls eine begrenzte innergebietliche Zielqualität zugesprochen, die nicht mit der eines Vorranggebietes vergleichbar ist. Eignungsgebiete normieren bezüglich der betroffenen Nutzung für den restlichen Planungsraum immer eine Ausschlusswirkung außerhalb der Eignungsgebietsabgrenzungen, sofern nicht ausdrücklich Ausnahmen im Raumordnungsplan geregelt werden.
Bei allen gesamträumlichen Planungskonzepten zur Erzielung einer Ausschlusswirkung sind verschiedene inhaltliche und methodische Anforderungen einzuhalten, die in der Rechtsprechung entwickelt wurden. Raumordnungsplanungen, die mit einer solchen Ausschlusswirkung arbeiten und bestimmte Nutzungen strikt auf ausgewählte Gebiete begrenzen, sind insbesondere nur zulässig, wenn der betreffenden Nutzung im Planungsraum durch Vorranggebietsflächen substanziell ausreichend Raum verschafft wird und keine Verhinderungsplanung betrieben wird.
(Stand der Information: November 2017)
Auf Vorhaben, die nicht raumbedeutsam sind, weil sie keine oder kaum neue Flächen beanspruchen und keine weiteren überörtlich bedeutsamen Auswirkungen haben, haben Festlegungen in Raumordnungsplänen keine Auswirkung. Diese steuern nur die Entwicklung raumbedeutsamer Nutzungen und Funktionen.
Die in Raumordnungsplänen festgelegten Ziele der Raumordnung sind von öffentlichen Stellen bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen (wie z. B. bei der kommunalen Bauleitplanung oder der Planfeststellung für eine Straßenbaumaßnahme) zu beachten. Aufgrund ihrer Bindungswirkung müssen Ziele der Raumordnung sachlich und räumlich hinreichend bestimmt oder bestimmbar sein und vom Träger der jeweiligen Raumordnungsplanung abschließend abgewogen worden sein. Auf nachfolgenden Planungsebenen ist zwar eine Konkretisierung von Zielen der Raumordnung möglich, aber keine erneute Abwägung, in der sie etwa ganz oder teilweise zurückgestellt werden könnten.
Grundsätze der Raumordnung sind von öffentlichen Stellen in nachfolgenden Abwägungs- und Ermessensentscheidungen bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu berücksichtigen. Andere Planungs- und Entscheidungsträger müssen sich mit diesen grundsätzlichen Vorgaben ernsthaft auseinandersetzen und sollen sie so weit wie möglich umsetzen. Obwohl sie bei der Entscheidungsfindung anderer Stellen eine wichtige Rolle spielen, können Grundsätze der Raumordnung bei Vorliegen besonders gewichtiger Gründe überwunden werden.
Die oben genannten Bindungswirkungen sind in § 4 Raumordnungsgesetz geregelt und betreffen in erster Linie öffentliche Planungen und Maßnahmen, die daher von den jeweils zuständigen Behörden auf die Festlegungen in Raumordnungsplänen abzustimmen sind. Nur in bestimmten Fällen haben Ziele und Grundsätze der Raumordnung vergleichbare Bindungswirkungen auch für raumbedeutsame Vorhaben von Privatpersonen oder privatwirtschaftlichen Unternehmen. Bindungen an Festlegungen in Raumordnungsplänen bestehen beispielsweise bei raumbedeutsamen Vorhaben eines Unternehmens, wenn dieses damit öffentliche Aufgaben wahrnimmt (z. B. Energieversorgung), wenn daran mehrheitlich öffentliche Stellen beteiligt sind oder die Finanzierung überwiegend mit öffentlichen Mitteln erfolgt. Auch wenn raumbedeutsame Vorhaben Privater einer Planfeststellungspflicht unterliegen (z. B. für die Herstellung eines Gewässers im Zuge eines großen Rohstoffabbauvorhabens) sind in diesem Verfahren die Ziele der Raumordnung zu beachten und die Grundsätze der Raumordnung zu berücksichtigen. Bei anderen Zulassungsverfahren, die nicht mit einer Planfeststellung vergleichbar sind, besteht für Privatvorhaben eine Bindung an raumordnerische Festlegungen nur, wenn und soweit das jeweilige Fachrecht dies ausdrücklich regelt. Eine solche „Raumordnungsklausel“, die sich auch auf private Vorhaben auswirken kann, enthält beispielsweise § 35 Abs. 3 Baugesetzbuch für bestimmte raumbedeutsame Bauvorhaben im Außenbereich.
Private Raumnutzungen, die genehmigungsfrei sind (wie beispielsweise die ordnungsgemäße, einer guten fachlichen Praxis entsprechende landwirtschaftliche Bodennutzung), können raumordnerisch nicht gesteuert werden. Solche Nutzungen bleiben von den Zielen und Grundsätzen der Raumordnung unberührt.
Ziele der Raumordnung haben im Übrigen keine unmittelbare rechtsgestaltende Wirkung. Sie ersetzen weder die notwendige eigentumsrechtliche Verfügungsgewalt über Grundstücke, noch nachfolgende konkretere Planungen oder ein Genehmigungsverfahren, in dem letztlich erst abschließend über die Zulassung eines bestimmten Vorhabens entschieden wird. Eine Zielfestlegung wie z. B. ein Vorranggebiet für Windenergienutzung sichert zwar vorsorgend diese Nutzungsmöglichkeit im Verhältnis zu konkurrierenden Nutzungsansprüchen ab und stellt sicher, dass die betreffenden Flächen von öffentlichen Stellen nicht zugunsten anderer Nutzungen „verplant“ werden. Das Ziel der Raumordnung bewirkt aber weder unmittelbar das Recht, dort sofort Windenergieanlagen zu bauen und zu betreiben, noch bewirkt es, dass die Windenergienutzung dort zwingend verwirklicht werden muss. Wenn etwa ein Eigentümer die bisherige andere Nutzung seines Grundstücks beibehalten will, sich aus wirtschaftlichen Gründen kein Betreiber für Windenergieanlagen am konkreten Standort findet oder sich im Genehmigungsverfahren noch (auf Ebene der Raumordnungsplanung nicht absehbare) Genehmigungshindernisse ergeben, kann dies dazu führen, dass das Raumordnungsziel im Einzelfall nicht umgesetzt wird.
Zu welchen Raumstrukturen, Funktionen und raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen Ziele und Grundsätze der Raumordnung in Raumordnungsplänen festgelegt werden sollen, regelt (nicht abschließend) § 13 Abs. 5 und 6 Raumordnungsgesetz. Als besondere Art der Festlegung können gemäß § 7 Abs. 3 Raumordnungsgesetz Vorbehaltsgebiete, Vorranggebiete oder Eignungsgebiete für bestimmte Nutzungen oder Funktionen festgelegt werden.
Vorbehaltsgebiete sind Gebiete, in denen bestimmten raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen bei der Abwägung mit konkurrierenden raumbedeutsamen Nutzungen besonderes Gewicht beizumessen ist. Wird also z. B. ein Vorbehaltsgebiet „Landwirtschaft“ festgelegt, wirkt dieses als Grundsatz der Raumordnung und die landwirtschaftliche Nutzung soll von anderen öffentlichen Stellen bei der Abwägung ihrer Planungen und Maßnahmen mit besonderem Gewicht berücksichtigt werden.
Vorranggebiete (einschließlich sog. Vorrangstandorte) zugunsten einer bestimmten Raumnutzung oder Funktion (z. B. Trinkwassergewinnung, Natur und Landschaft, Rohstoffgewinnung, Autobahn, Kraftwerk) sichern als Ziel der Raumordnung planungsrechtlich die Vorrangnutzung innerhalb des Gebietes gegen andere raumbedeutsame Nutzungen ab, die mit ihr nicht vereinbar sind. Vorranggebiete schließen nicht automatisch aus, dass die Vorrangnutzung auch außerhalb der für sie festgelegten Gebiete geplant und verwirklicht wird. Die durch ein Vorranggebiet gesicherte Nutzung bleibt in der Regel auch im restlichen Planungsraum zulässig; ihr kommt dort allerdings kein raumordnerischer Vorrang vor anderen Raumnutzungen zugute. Im Raumordnungsplan kann textlich jedoch geregelt werden, dass Vorranggebiete mit einer Ausschlusswirkung für den restlichen Planungsraum verbunden sind, wie sie sonst nur Eignungsgebiete haben. In diesem Fall ist die jeweilige durch Vorranggebiete gesicherte Nutzung (z. B. Windenergienutzung) im restlichen Planungsraum ausgeschlossen. Eine solche Ausschlusswirkung ist auf nachfolgenden Planungsebenen sowie bei Zulassung von privilegierten raumbedeutsamen Außenbereichsvorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 Baugesetzbuch als Ziel der Raumordnung zu beachten.
Eignungsgebiete sollen zur Steuerung von raumbedeutsamen Außenbereichsvorhaben nach § 35 Abs. 1 Nrn. 2 bis 6 Baugesetzbuch beitragen. Innergebietlich ist aufgrund der raumordnerisch festgestellten Eignung des Gebietes für eine bestimmte Nutzung eine Bündelung dieser Nutzung anzustreben; es bleibt aber für nachfolgende Planungsstufen Spielraum für eine Abwägung mit anderen konkurrierenden Nutzungen, sofern diese auf Ebene der Raumordnung noch nicht abschließend beurteilbar waren. Deshalb wird dem Eignungsgebiet in der Rechtsprechung allenfalls eine begrenzte innergebietliche Zielqualität zugesprochen, die nicht mit der eines Vorranggebietes vergleichbar ist. Eignungsgebiete normieren bezüglich der betroffenen Nutzung für den restlichen Planungsraum immer eine Ausschlusswirkung außerhalb der Eignungsgebietsabgrenzungen, sofern nicht ausdrücklich Ausnahmen im Raumordnungsplan geregelt werden.
Bei allen gesamträumlichen Planungskonzepten zur Erzielung einer Ausschlusswirkung sind verschiedene inhaltliche und methodische Anforderungen einzuhalten, die in der Rechtsprechung entwickelt wurden. Raumordnungsplanungen, die mit einer solchen Ausschlusswirkung arbeiten und bestimmte Nutzungen strikt auf ausgewählte Gebiete begrenzen, sind insbesondere nur zulässig, wenn der betreffenden Nutzung im Planungsraum durch Vorranggebietsflächen substanziell ausreichend Raum verschafft wird und keine Verhinderungsplanung betrieben wird.
(Stand der Information: November 2017)